Raúl Cipolletti
Contador Público Nacional
A nadie escapa en este momento que unos de los temas principales de la agenda económica está centrada en este tironeo de los fondos públicos entre nación y provincias. Al respecto podemos decir que la base de nuestra república es el Federalismo, consagrado en nuestra Constitución, que prevé un mecanismo para la distribución automática de los recursos entre las distintas jurisdicciones al que conocemos como Coparticipación.
A los fines de seguir un análisis técnico y jurídico de la evolución que ha tenido esta materia, debemos señalar que la existencia de las provincias, previa a la conformación de la nación, permitió delegar a ésta la potestad de recaudar los impuestos a los fines de armonizar y coordinar la tarea, de tal manera de evitar conflictos con la doble o múltiple imposición. Así nació la necesidad de crear un régimen de Coparticipación Federal, primero con la ley 22021 de 1973, luego con la Ley 23548 de 1988, logrando rango constitucional en la Ley Suprema de 1994.
Si entendemos que los principales impuestos que contribuyen a la recaudación son el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto a las Ganancias, vemos que la base imponible de éstos son la comercialización de los productos y la rentabilidad obtenida, ambos directamente relacionados con la actividad económica. Entonces nos preguntamos, ¿dónde se realizan estas actividades? Sin duda la repuesta es a lo largo y ancho de nuestro país, como por ejemplo la minería en las provincias del norte y Cuyo, la agricultura y ganadería de nuestra pampa húmeda, gas y petróleo en el sur del país, etc. Si a esto le agregamos el principio previsto en materia fiscal de que las personas físicas y jurídicas deben tributar en la jurisdicción de su domicilio fiscal y éste debería ser en la mayoría de los casos donde tienen su explotación principal, podríamos deducir que los impuestos “nacionales“ son en realidad provinciales. Aquí deberíamos aclarar que muchas empresas tienen su domicilio fiscal en CABA y tributan en esa jurisdicción a pesar de que su explotación principal se encuentra en alguna de las provincias argentinas.
Coparticipación
Desarrollando el sistema de distribución de estos recursos, lo primero que tenemos que resaltar es que de la totalidad de impuestos que se recaudan, algunos son coparticipables y otros no. Es decir que del 100% de los impuestos que recauda Nación se va a quedar con el 30% aproximadamente para el financiamiento de algunos proyectos con afectación especifica o directamente para el Tesoro Nacional y solo va a integrar la masa coparticipable el 70% restante.
No se coparticipa lo recaudado por Derechos de Importación y Exportación, Tasa de Estadística, Impuesto a los combustibles y gas natural, impuesto a la energía eléctrica, al cine, pasajes aéreos, seguros, cigarrillos, 70% del componente tributario del monotributo, Impuesto PAIS y el Impuesto a los créditos y débitos bancarios, entre otros.
Para la distribución Primaria (70% restante aproximadamente), Nación recibe de acuerdo al art. 3 de la Ley 23548 el 42,34 % de éstos y las provincias el 54,66 %, 2% para el recupero del valor relativo de 4 provincias y 1% para los ATN. Sí, las famosas transferencias no son tan discrecionales y se descuentan de la masa coparticipable.
De los impuestos que son coparticipables están atravesados por un sinnúmero de normas que van realizando detracciones previas para fines específicos, llegando por ejemplo a coparticipar el 89% del IVA y 93% de Bienes Personales, solo por citar algunos.
Después de descontar todas estas deducciones, algunas para fines específicos y otras para el tesoro nacional, arribamos a que las provincias reciben solo 38% del total de los impuestos recaudados por la actividad económica generada en sus tierras mayoritariamente y que se distribuyen entre ellas en función de un coeficiente determinado. Esta distribución entre las provincias, por su complejidad, puede tener materia suficiente como para tratar en otro artículo.
Como podrá diferenciarse, cuando leemos “impuestos nacionales” solo hacen referencia a que éstos fueron impuestos por una ley del Congreso de la Nación y se aplican con la misma normativa en todas las jurisdicciones del país en lo que respecta a sujetos alcanzados, base imponible, alícuota, etc., a diferencia de los “Impuestos provinciales”, que surgen de la normativa de cada legislatura, para ser aplicados solo en esa jurisdicción y cuyas características difieren de una a otra.
Lo que viene
En la Constitución de 1994 se establece la necesidad de generar en un plazo de dos años por el Congreso de la Nación, un nuevo esquema de distribución, es decir una nueva Ley de Coparticipación, que hasta la fecha nunca se realizó.
Es posible que los gobernadores no quisieron abordar esta misión encomendada a través de sus legisladores, por miedo a perder posición en la nueva distribución, pero a la luz del actual esquema resulta inevitable pensar que, si alguien tiene que ceder, es Nación. Además, en estos últimos meses, los impuestos que atenúan la caída en la recaudación son los no coparticipables, uno transitorio como el Impuesto País (creció su participación fundamentalmente por la devaluación) y los que gravan el comercio exterior (aumento de alícuota al 17,5% para importaciones).
En el actual contexto de convocatoria del nuevo presidente, puede resultar una oportunidad para plantear un nuevo Consenso Fiscal, teniendo en cuenta los preceptos indicados en nuestra Constitución, que reclaman que “la distribución se efectuará en relación directa a la competencias, servicios y funciones de cada una de las jurisdicciones y, debe contemplar criterios objetivos de reparto y ser equitativa, solidaria y dando prioridad al logro de un grado de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio argentino” ( art 75 inc.2). Queda claro que los que intentan comparar la situación de cada provincia en función de la cantidad de pesos que reciben por habitante o aún peor, quienes comparan tal magnitud con la recaudación llamada “propia” de cada jurisdicción, es una interpretación forzada que no cumple con el mandamiento de la Carta Magna.
Lograr un acuerdo de una nueva distribución, a partir de una reforma impositiva integral con características de progresividad, equidad, simplificación, certidumbre y estrategia federal, quizás sea la forma de poder eludir las situaciones de muchos gobiernos nacionales desde el inicio del régimen, de utilizar los fondos como una extorsión hacia las provincias y lograr un verdadero Federalismo Fiscal.