Es decir, es imposible conseguir un cierre razonable para decidir la reforma sin la obtención de un acuerdo político asentado en un entendimiento que fije las reglas básicas y garantice la convivencia de las fuerzas políticas.
Lo hasta aquí expresado no es más que lo que dice la doctrina en forma pacífica. Y entre los más prestigiosos constitucionalistas del país se encuentra el Dr. Jorge Amaya que, en una conferencia dictada en el Colegio de Abogados el 13 de Mayo expresó -respecto a la reforma constitucional- que “Tiene que haber mucho consenso y hay que separarla de las elecciones generales”. Sobre la oportunidad me extenderé más adelante.
PROYECTO DE REFORMA SIN CONSENSO
La propuesta de reforma parcial del año 2014 fue presentada por la Sra. Gobernadora Lucía Corpacci en el marco de un debate y consenso previos. Tal es el caso del acuerdo logrado en temas como el de la enseñanza religiosa y la inconveniencia de la periodicidad al mandato de los jueces. Debe quedar claro que el consenso obtenido para dicha reforma ha expirado junto con el proyecto. Ambos han sido archivados.
Por lo que se requiere de nuevos acuerdos para llevar adelante una reforma, más aún si se trata de una reforma total. La expresión de motivos del nuevo proyecto hace referencia a temas que fueron objeto de consenso en el 2014 pero de ninguna manera el consenso logrado en esa oportunidad puede extenderse y revalidar el proyecto actual que requiere consensos propios.
Y los pactos que se precisan ya no tendrán lugar porque ese diálogo previo y necesario ha sido clausurado sin haberse abierto siquiera ya que el ingreso del proyecto a la Cámara cierra, en el mismo momento en que fue presentado, la posibilidad de acuerdos, por lo que el proyecto de la presente reforma constitucional es el fruto de la voluntad de la fuerza política mayoritaria en la Cámara de Diputados, acompañada por un bloque unipersonal.
En definitiva, la presentación del proyecto marca -con rotundidad-, el cierre de toda posibilidad de debate y proposición necesarios para la elaboración de un proyecto de consenso, contenedor y globalizante.
FALTA DE CONSENSO, FALTA DE LEGITIMIDAD
El consenso que exige una reforma constitucional no se da entre los legisladores de las fuerzas políticas sino entre los partidos políticos a través de sus dirigentes y debe darse necesariamente antes del debate que decide la declaración de la necesidad de reformar la Constitución. Los legisladores son representantes del pueblo pero de ninguna manera pueden suplir -en la Cámara Legislativa- el consenso político que sólo pueden proveer los partidos políticos.
La falta de consenso político, sumado a la falta de acuerdo con otras fuerzas representativas sociales, intelectuales, económicas, etc., le resta legitimidad a la reforma. Efectivamente, la falta de consenso impide que se logren modificaciones alcanzadas a través del diálogo y el consentimiento que luego se validan jurídicamente en la Convención. Si así ocurre con las leyes comunes, cuanto más cuando se trata de una reforma constitucional que requiere de consensos más amplios y esforzados.
Prueba de una reforma consensuada es la lograda en 1962, producto de un consenso amplísimo de los partidos políticos mayoritarios, expresado fundamentalmente en los máximos dirigentes políticos de gran prestigio intelectual como el Dr. Edgardo Acuña por el radicalismo y el Dr. Vicente Saadi por el Justicialismo y de resonante participación en el debate parlamentario. Otro ejemplo de consenso es el alcanzado entre los ex presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Menem para llevar adelante la reforma constitucional de 1994 y demás está decir que la Constitución de 1853 fue posible a partir del “cumplimiento pactos preexistentes”.
Sin este consenso, la Asamblea Constituyente sólo puede convertirse en un cuerpo deliberativo tumultuoso en donde las pasiones se agrandan y el raciocinio se acorta.
LÍMITES A LAS FACULTADES DE LA CONVENCIÓN CONSTITUYENTE
Una de las limitaciones que tienen las Convenciones Constituyentes y que interesan sobre el particular, está plasmada en lo que se llama límite material al poder constituyente.
En las reformas constitucionales, el poder constituyente derivado tiene un sin número de limitaciones formales y sustanciales o también llamadas materiales. Sobre esta última voy a hacer hincapié en cuanto no podemos hablar de reforma si la ley que aprueba la misma no expresa los puntos a reformar.
Circunscribiré mi análisis a los límites de las facultades de la Asamblea Constituyente. A saber:
a) La doctrina tiene dicho en forma prácticamente unánime -y con el tiempo se consolida-, que el poder constituyente que ejerce la asamblea sólo puede actuar dentro de los límites fijados por la Legislatura en su declaración de necesidad de reforma. Y la razón de estos límites residen en que “(...) la reforma de la constitución toca en profundidad la vida misma de la comunidad pues afecta aquello que une a las personas en una sociedad plural. Por eso, la modificación de la norma de base –eventualidad insoslayable en un sistema de democracia liberal- exige, además de cautela y prudencia la manifestación del consenso constituyente acerca de la necesidad de producir las enmiendas y, en su caso, acerca del contenido de la reforma. “GELLI, María Angélica, “Los discursos sobre el consenso en la reforma constitucional”, LL 1993-D, 1055).
b) La Corte Suprema de la Nación ha mantenido la jurisprudencia a pesar del paso del tiempo y de los cambios en la integración del Tribunal sosteniendo que “de ningún modo los poderes conferidos a la Convención Constituyente pueden reputarse ilimitados, porque el ámbito de aquellos se halla circunscripto por los términos de la norma que la convoca y le atribuye competencia” agregando que “las convenciones constituyentes están condicionadas al examen y crítica de los puntos sometidos a su resolución, dentro de los principios cardinales sobre los que descansa la constitución”.(Fallos 316:2743). A lo que puede agregarse parte del voto del Dr. Goane al decir que “(...) la tradición argentina y norteamericana no admite la soberanía absoluta de las convenciones reformadoras y la Corte Suprema de Justicia así lo reconoció en la causa Ríos, Antonio” (CSJTucumán, 08/09/2008 en autos “Colegio de Abogados de Tucumán v. Honorable Convención Constituyente de Tucumán).
c) Asimismo, la labor de las Asambleas Constituyentes crean precedentes. Tal el caso de la de 1898 que rechazó la reforma propuesta por el Congreso de crear aduanas en la Patagonia y se rehusó además a tratar una solicitud firmada por más de 20.000 personas para modificar las relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica. Entonces hoy, estamos hablando de dos importantes precedentes respecto a los límites del poder constituyente: “1) las Convenciones Constituyentes pueden reformar o no los artículos habilitados por el Congreso y 2) la Convención Constituyente no puede tratar temas ajenos al temario sometido a su convocatoria, pues sus atribuciones quedan limitadas por el acto preconstituyente. (Conf. AMAYA, Jorge; “Tratado de control de constitucionalidad y convencionalidad”, T. 1, Pág. 303 y 304).
d) Las reformas constitucionales también han sido objeto de revisión judicial fundamentalmente en los límites de los constituyentes en cuanto al contenido de la reforma los cuales fueron judicializados a partir de 1898. Esa sentencia marca un hito en la historia institucional de la República y determina, con claridad, un precedente que subsiste hasta la fecha.
e) Esta corriente se consolida después de la reforma constitucional de 1994 fundamentalmente en los casos Fayt (...) y Schiffrin (...), aparentemente contradictorios pero contrariamente a lo supuesto no hace más que convalidar la postura del suscripto. En efecto, en el caso Fayt la Corte declara nulas las limitaciones por la edad introducidas por la reforma por no estar incluidos en el temario de reforma, mientras que en el caso Schiffrin sostiene que la cuestión esta incluida en el temario en forma implícita cuando habla de la reforma al Poder Judicial por lo tanto estos fallos muy recientes no hacen más que convalidar lo premencionado. “En torno a las atribuciones explícitas de la Convención Constituyente, también se han edificado distintas discusiones académicas y políticas. Una de las discusiones más antiguas, hoy aparentemente superada tanto por la doctrina “Fayt” como “Schiffrin”, se refiere a si la Convención Constituyente esta atada a los límites que le marca la ley declarativa de la reforma, o si por el contrario puede considerarse o declararse soberana y avocarse a temas no previstos en la ley de convocatoria.” (AMAYA, Jorge, Ob. Cit., Pág, 302).
f) Como será de estricto, que a pesar de ser una verdad de Perogrullo, la doctrina ha resaltado que lo que no esta en la ley, no puede ser reformado. Es preciso advertir que la ausencia de un articulado concreto en la ley que declara la necesidad de reformar la Constitución “(...) no queda suplida ni con los fundamentos que puedan acompañar al respectivo proyecto ni con las manifestaciones que se haya vertido en los recintos legislativos: ninguno de esos elementos posee vigor para obligar jurídicamente a los convencionales.” (PADILLA, Miguel; “Las competencias de la convención reformadora”, LL 1994-A, 712) (Subrayado me pertenece).
ARTICULADO DEL PROYECTO DE REFORMA
Si bien se sobreentiende que toda reforma a la Constitución -sea total o parcial- queda atrapada dentro de los límites materiales premencionados (exigencia de que se expresen los puntos a reformar), voy a citar el caso de Mendoza y lo que se dijo respecto a las reformas totales: “Una reforma total no puede en modo alguno implicar un cheque en blanco para los convencionales; no importa pues una substitución, producto revolucionario, sino una actualización; es como su nombre lo indica, una reforma, y ello significa actualizarla a fin de adecuarla a los cambios sufridos por la realidad a la que va dirigida.” (Castorina de Tarquini, María C., “Límites formales y materiales en las reformas constitucionales: en torno a la reforma mendocina”).
La doctrina extranjera es más clara: “El poder constituyente instituido nunca puede transformarse en poder constituyente, ni siquiera en el caso de preverse una posible reforma total (...) ya que ello convierte a la juridicidad del Estado constitucional democrático en un instrumento legitimador de la ruptura constitucional, un acto revolucionario, que generaría un nuevo régimen político y constitucional.” (NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, “Poder Constituyente, reforma de la Constitución y control jurisdiccional de constitucionalidad”).
La reforma constitucional resulta un proceso crítico en nuestra vida institucional que requiere, para su consecución, una serie de exigencias. Una de ellas, y tal vez la más trascendental es la exposición de los artículos que se van a reformar y de su contenido.
El proyecto de reforma presentado no cumple mínimamente los requerimientos de un proyecto de reforma constitucional y menos aún de una reforma total como es la pretensión de este grupo de legisladores que, sin expresar los artículos que se pretenden modificar, ni el consenso necesario para hacerlo, se aventuraron a presentar un plan de reforma total que cabe en una página. Ese hecho sólo puede despertar desconfianza y disenso en lugar de consenso. Resulta imposible imaginar que una reforma total de la Constitución de Catamarca pueda estar contenida en menos de una carilla, eso es materialmente imposible, jurídicamente inviable y políticamente incorrecto. La consecuencia más fuerte de esta aventura es la desconfianza alentada por el propio proyecto en tanto no se entiende por qué no pueden expresarse claramente los artículos de la Constitución que se pretenden reformar o las novedades que se quieren incluir. La reforma no debe estar contenida en el ánimo de los autores sino en el proyecto de ley, de otra forma sólo se estaría aprobando representaciones plenipotenciarias para hacer lo que quieran con nuestra ley madre, con el riesgo de declararse soberana y hasta destituir autoridades.
LA REFORMA ES NECESARIA PERO NO URGENTE
La reforma de la Constitución es necesaria, pero no necesariamente urgente en tanto no presenta muestras de grave agotamiento en las respuestas a los problemas y tampoco afecta la gobernabilidad. El carácter de urgente sólo puede asentarse en la ingenuidad de concebir a la reforma como una poción mágica que va a cambiar la naturaleza de las relaciones políticas y las prácticas sociales que tienen más que ver con nuestra historia y nuestro carácter.
LA REFORMA DEBE PROTEGERSE DE LOS DESVÍOS QUE PUEDEN PROVOCAR LAS PUJAS ELECTORALES
Ese error de suponer que la reforma debe ser urgente, los lleva a cometer otro más grave, cual es el de pretender sincronizar el tratamiento de la reforma de la Constitución con una campaña electoral.
Efectivamente, estamos a meses de elecciones generales, lo que provocaría que la discusión del proyecto se lleve a cabo en plena campaña electoral y no es secreto para nadie que los procesos electorales no son un buen momento para debatir la redacción de una nueva Constitución. No puede permitirse que los intereses partidistas vicien el debate que puede acabar en una discordia que solo conseguirá aumentar la ya amplia brecha política y social. “(...) siempre será más razonable que la Consulta Popular sobre materia constitucional se realice en fecha distinta a un acto eleccionario toda vez que permita concentrar la cuestión constitucional y no diluirla en elecciones simultáneas que resultan más atractivas para la ciudadanía, apareciendo la importante como accesorio.” (TETTAMANTI DE RAMELLA, Adriana, “Enmienda constitucional y reelección”, LLGran Cuyo 2011 (mayo), 327).
Tal vez, y digo tal vez, podría coincidir con alguna elección de medio tiempo pero jamás con una elección general en donde se elige: Presidente, Gobernador; Diputados Nacionales; Intendentes; Senadores Provinciales; Diputados Provinciales y Concejales, salvo que se requiera de tamaña distracción para disimular una reforma que ya viene mal barajada.
CONCLUSIÓN
Estoy a favor de una reforma consensuada y, como tiene que ser, limitada en el contenido, y una de las cuestiones que requiere urgente reforma es la modificación de la justicia electoral.
(*) Ministro de la Corte de Justicia de Catamarca
